Avec la mise en œuvre progressive du « Zéro artificialisation nette », le foncier disponible en va progressivement se raréfier et, mécaniquement, les prix des terrains constructibles risquent d’augmenter. Dans les territoires ruraux, les « anciennes » fermes agricoles vont alors devenir le centre d’enjeux multiples dès lors que le coût de la rénovation passera sous le coût de l’achat d’un terrain associé à la construction d’une nouvelle maison. Encore en exploitation, mais aussi parfois abandonnés depuis plusieurs années, voire menacés de ruines, les bâtiments agricoles sont à la fois un bâti patrimonial à préserver, de possibles futurs logements ou locaux d’activité, mais aussi autant de lieux permettant la pérennisation d’exploitations agricoles existantes et l’accueil de nouvelles.

Toutefois, leur statut juridique en matière d’urbanisme est souvent méconnu, tant du grand public que parfois des professionnels. Il n’est en effet pas toujours facile de comprendre qu’en matière d’urbanisme un logement n’est pas toujours une habitation, c’est-à-dire que le logement d’une ancienne ferme ne peut pas toujours être vendu en dehors de son rattachement à une exploitation agricole. Il en résulte une insécurité juridique importante qui va aller en s’accroissant au fur et à mesure que les enjeux se concentreront sur la recherche de bâtis disponibles et leur rénovation.

Afin d’éclairer cette question, nous reviendrons dans un premier temps sur la notion de destination des bâtiments en droit de l’urbanisme, avant de nous intéresser au cas général de l’identification de la destination d’un bâtiment principal sur une unité foncière, puis au cas particulier de la destination du logement sur une exploitation agricole (ancienne ou actuelle).

Retour préalable sur la notion de destination des bâtiments

La notion de destination des bâtiments est connue et utilisée depuis longtemps (on parle aussi souvent d’ « affectation » du bâtiment). On la retrouve notamment en matière d’imposition (cf. CE, 16 nov. 1825, Salmon, n° 6788), d’assurance des bâtiments (cf. Cass., 4 juillet 1883, Cie la Caisse générale agricole c. Penet-Segret) ou de baux (cf. Cass., 6 oct. 1954, Toulouse c. Gueyrand). En matière pénale, plusieurs lois dans l’entre-deux guerres prévoient une infraction de transformation de locaux d’habitation en espaces commerciaux (à compter de la loi du 31 mars 1922 portant fixation définitive de la législation des loyers, art. 15). La loi du 20 juillet 1924 aura d’ailleurs pour titre « prohibant le changement de destination des locaux affectés à l’habitation et réglementant les locations en meublé » (Léon Duguit critiquera ces lois, les considérant comme portant atteinte à la liberté contractuelle et entravant la liberté du commerce et de l’industrie, cf. L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, 2^e éd., tome V, E. de Boccard, 1925, p. 304).

La destination est alors comprise comme l’usage prévu du bâtiment, que ce soit en raison de ses caractéristiques propres (porte, fenêtre et cheminée pour un logement) ou d’un contrat (location, assurance…), voire comme son usage actuel (logement, activité économique…). Le changement d’usage, lorsqu’il est factuellement matérialisé (notamment par des travaux), entraîne de fait le changement de destination.

C’est avec l’apparition des politiques de planification territoriale et leur corollaire, les autorisations d’urbanisme, que la question de la destination s’est progressivement détachée de celle d’usage pour être formalisée de manière autonome.

Tout d’abord, elle est envisagée lors de la création du Code de l’urbanisme et de l’habitation (décret n° 54-766 du 26 juillet 1954 portant codification des textes législatifs concernant l’urbanisme et l’habitation, JORF 27/07/1954). Dans un chapitre sur les « groupes d’habitations et lotissements à usage d’habitation », l’article 109 al. 3 prévoit que le préfet peut interdire la création d’un lotissement « s’il doit être situé dans une zone réservée à une destination autre que l’habitation ». On la retrouve également à l’article 153, au sein du titre sur les habitations à loyer modéré, pour signaler que ces habitations peuvent comprendre « des locaux à destination commerciale ».

Ensuite, la loi n° 67-1253 d’orientation foncière du 30 décembre 1967 (JORF 03/01/1968) prévoit à ses article 7.13° et 43, respectivement, que les plans d’occupation des sols définiront les règles concernant la destination des constructions et, en parallèle, que les permis de construire ne pourront être accordés « que si les constructions projetées sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires concernant […] leur destination » (nouvel alinéa 1^er de l’article 89 du Code de l’urbanisme et de l’habitat). Tout projet de construction devra dès lors en principe mentionner la destination projetée des bâtiments. De plus, tous les travaux sur une construction existante qui en modifient la destination seront également examinés à ce titre, impliquant la nécessité de connaître la destination initiale et la destination projetée de la construction. C’est la naissance d’une formalité d’urbanisme en matière de changement de destination avec travaux.

En 1969, la loi n° 69-9 du 3 janvier 1969 modifiant et complétant le code de l’urbanisme et de l’habitation en ce qui concerne le permis de construire soumet à simple déclaration préalable (JORF 05/01/1969), dans les communes de moins de 2000 habitants « l’aménagement des constructions existantes qui n’a pas pour but d’en modifier les volumes extérieurs et la destination » (art. 84 al. 3 du Code de l’urbanisme et de l’habitat).

Ensuite, la loi n° 76-1285 du 31 décembre 1976 (JORF 01/01/1977) portant réforme de l’urbanisme est venue entériner ce mouvement en soumettant directement à permis de construire tous « les travaux exécutés sur les constructions existantes, lorsqu’ils ont pour effet d’en changer la destination » (art. 68 V). Elle supprime dans le même temps l’alinéa visant les communes de moins de 2000 habitants (art. 68 VI).

Enfin, trente ans plus tard, l’article 9 du décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 impose le dépôt d’une déclaration préalable pour tout changement de destination sans travaux à compter du 1^er octobre 2007 (article R*421-17 du Code de l’urbanisme). Cette évolution vient parfaire la distinction entre la destination (formelle) et l’usage (factuel) des constructions.

Identifier la destination d’un bâtiment principal

Du fait de toute ces évolutions, l’identification de la destination d’un bâtiment n’est pas toujours chose aisée.

Si la construction du bâtiment est postérieure à l’entrée en vigueur, le 3 janvier 1968, de la loi n° 67-1253 d’orientation foncière du 30 décembre 1967, sa destination initiale sera en principe identifiée au permis de construire du bâtiment.

Si la construction est antérieure à cette date, la destination initiale correspondra à l’usage initialement prévu ou connu. Pour identifier cet usage, il faut dans un premier temps vérifier si les travaux de construction étaient soumis à permis de construire. Tel est le cas si le bâtiment a été construit :

• Après le 24 juin 1943, date d’entrée en vigueur de la loi d’urbanisme n° 324 du 15 juin 1943 imposant l’obtention d’un permis de construire pour toute construction ;
• Après le 15 mars 1919, date d’entrée en vigueur de la loi du 14 mars 1919 concernant les plans d’extension et d’aménagement des villes, pour les constructions sur des terrains en bordure de voies et place dans les villes disposant d’un plan de reconstruction, d’aménagement, d’embellissement et d’extension ou d’un plan relatif aux groupes d’habitation ;
• Après le 19 février 1902, date d’entrée en vigueur de la loi du 15 février 1902 relative à la protection de la santé publique pour les habitations dans les agglomérations de plus de 20000 habitants.

Dans ces différents cas, la destination initiale correspond à l’usage du bâtiment tel qu’identifié au permis de construire.

Dans les autres situations ou si l’on ne dispose pas du permis de construire initial, le Conseil d’État juge que l’on doit s’appuyer sur les caractéristiques propres du bâtiment (CE, 26 juillet 2011, n° 328378). En l’espèce, un bâtiment comportant un toit à deux pentes, une porte entourée de deux fenêtres a une destination d’habitation. Toutefois, si ces caractéristiques ne permettent pas de déterminer une destination unique, la destination initiale correspondra au premier usage connu de la construction (CE, 8 juillet 2024, n° 475635).

Ces éléments peuvent être résumés comme suit :

Ensuite, il est nécessaire de vérifier si le bâtiment a fait l’objet d’un ou plusieurs changements de destination depuis sa construction et si ce changement nécessitait une formalité d’urbanisme particulière ou pouvait résulter d’un simple changement d’usage. Il est alors nécessaire de faire référence aux différentes évolutions normatives qui ont eu lieu depuis 1968 et ci-dessus rappelées. Elles peuvent être résumées schématiquement comme suit :

Enfin, un dernier point concerne le cas spécifique des bâtiments abandonnés. Dans ce cadre, le Conseil d’État juge qu’ils ont perdu leur destination (CE, 20 mai 1996, n° 125012 ; confirmé par CE, 28 déc. 2018, n° 408743). En revanche, une simple inoccupation d’une construction, « même durant une longue période, n’est pas par elle-même de nature à changer sa destination » (CE, 9 déc. 2011, n° 335707). Reste alors à savoir à partir de quelle durée d’inoccupation il est possible de parler d’abandon. Il est fort probable que le juge s’intéressera alors à l’état de dégradation ou non du bâtiment, comme c’est le cas en matière de procédure de déclaration d’abandon manifeste (cf. art. L. 2243-1 du CGCT).

Si l’on met tous les schémas bout-à-bout, cela donne le diagramme suivant :

Le cas spécifique des logements sur les exploitations agricoles

Dans le paysage des destinations, les exploitations agricoles sont assez complexes à gérer dès lors qu’elles sont l’un des rares cas où l’on retrouve généralement sur un même site l’habitation de l’exploitant et les bâtiments de l’exploitation.

En cas de cessation d’activité totale (arrêt de toute activité agricole sur le site) ou partielle (retraite de l’exploitation qui continue à vivre sur place avec ou vente à la découpe de l’unité foncière), il est important d’envisager le devenir du ou des bâtiments d’habitations présents.

Tout va dépendre de deux facteurs, parfois cumulatifs :

• la date et le lieu de construction du logement ;
• la date de cessation d’activité.

Pour les bâtiments construits avant le 3 janvier 1968, date d’entrée en vigueur de la loi n° 67-1253 d’orientation foncière du 30 décembre 1967, c’est l’usage initial qui fait la destination. Toute construction affectée au logement au sein l’exploitation a donc une destination habitation. Le Conseil d’État rappelle d’ailleurs que lorsque l’on ne connaît pas la destination initiale d’un bâtiment, le classement de la parcelle en zone agricole ne suffit pas à exclure la destination habitation (CE, 8 fév. 2017, n° 398360).

Pour les bâtiments construits après cette date, la destination initiale est en principe mentionnée au permis de construire. Toutefois, un problème se présente lorsque la destination n’est pas explicite.

En la matière, Florian Roussel, Rapporteur public, dans ses conclusions sous l’arrêt CE, 13 février 2024, n°461461, commet à mon sens une erreur lorsqu’il affirme que « les bâtiments édifiés sur des parcelles agricoles doivent être qualifiés de logements de fonctions, lorsque telle était leur vocation à la date de la délivrance de l’autorisation initiale. Même si la question ne vous est pas aujourd’hui posée, il en irait de même, nous semble-t-il, de ceux édifiés à une époque où aucune autorisation n’était requise mais qui, à la date où ces prescriptions du PLU ont été introduites, hébergeaient les exploitants en activité » (nous soulignons). Ces affirmations posent problèmes à deux titres :

• sur la première phrase, il n’est pas question de vocation mais bien de destination. Dans cette affaire, les permis en cause datent de 1981 et 2012, des dates postérieures à l’entrée en vigueur des dispositions sur les destinations des constructions. De plus, avant 1983 et l’entrée en vigueur de l’article L. 111-1-2 du Code de l’urbanisme, aucune disposition n’impose une destination agricole pour la construction de logements situés sur des exploitations agricoles ;
• sur la deuxième phrase, de nouvelles dispositions normatives ne modifient pas, par elles-mêmes, une autorisation d’urbanisme délivrée précédemment. Un bâtiment à destination d’habitation situé sur une exploitation agricole ne change pas de destination par la simple entrée en vigueur d’un PLUi interdisant la construction de bâtiments à destination d’habitation sur ces parcelles. Un PLUi ne règlemente pas l’existant mais les futures constructions et aménagements.

Dans cette affaire, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes est plus précis, et à mon sens exact (CAA Nantes, 14 décembre 2021, n° 20NT02880). Il est ainsi rappelé que le permis de construire de 1981 concernait l’édification sur une exploitation agricole de « de bâtiments agricoles destinés à l’élevage de volailles ainsi que d’une maison », le permis précisant que « les travaux concernant les bâtiments d’élevage seront entrepris avant ceux de la maison d’habitation ». Si l’arrêt ne précise pas quelle était la destination effectivement mentionnée au permis de construire pour le bâtiment d’habitation, il souligne que le requérant initial « soutient expressément dans ses écritures d’appel que la construction de cette maison « était effectivement liée et nécessaire à son exploitation agricole » », laissant entendre une destination initiale agricole commune ¹.

Lorsque la destination n’est pas mentionnée au permis, on s’appuiera ainsi sur un faisceau d’indices pour identifier si l’habitation a été autorisée car nécessaire à l’exploitation.

Si la construction a bien été autorisée par un permis de construire, mais que l’on ne dispose pas de celui-ci, tout dépendra de la date et du lieu de la construction. Ainsi, pour les bâtiments construits sur un territoire couvert à date par :

• le règlement national d’urbanisme :
  • avant le 9 janvier 1983, date d’entrée en vigueur de la loi n°83-8 du 7 janvier 1983, créant notamment l’article L. 111-1-2 du Code de l’urbanisme : le bâtiment d’habitation situé sur une exploitation agricole peut avoir une destination habitation ;
  • après cette date : en matière de logement, l’article L. 111-1-2 du Code de l’urbanisme (repris ensuite à l’article L. 111-4 du même Code) n’autorise, en dehors « des parties actuellement urbanisées de la commune », que la construction de ceux qualifiables de construction nécessaire à l’exploitation agricole. Les nouvelles constructions abritant un logement ont donc alors une destination agricole ;
• un Plan d’occupation des sols, ce sont les règles de ce plan qui dictent les destinations autorisées, notamment dans les anciennes zone NB, NC et ND ;
• un Plan local d’urbanisme, et situés en zone A, seules les constructions nécessaires à l’exploitation agricole sont autorisées (ancien article R* 123-7 du Code de l’urbanisme), impliquant une destination agricole pour les nouveaux logements ;
• une carte communale, et situés en secteur non constructible, seules les constructions nécessaires à l’exploitation agricole sont autorisées (ancien article R* 124-3 du Code de l’urbanisme), impliquant une destination agricole pour les nouveaux logements.

Une fois la destination initiale du bâtiment de logement connue, et pour les cas où sa destination est agricole, il faut identifier s’il a pu bénéficier d’un changement de destination en lien avec la cessation de l’activité agricole sur le site (totale ou partielle).

Si la cessation d’activité a eu lieu après le 1^er octobre 2007, date d’entrée en vigueur de l’article 9 du décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007, seule une décision de non-opposition à une déclaration préalable de changement de destination ou un permis de construire pourront valider la nouvelle destination « habitation ». Comme le rappelle le Conseil d’État, dans son arrêt du 13 février 2024 ci-dessus visé, « une construction à usage d’habitation attachée à l’exploitation agricole » ne change pas de destination du seul fait que « ses occupants, retraités, ne participeraient plus à l’exploitation agricole à la date de la décision en litige » (CE, 13 février 2024, n°461461).

Si la cessation d’activité a eu lieu avant cette date, le changement de destination peut résulter d’un simple changement d’usage sans travaux (cf. en ce sens CAA Douai, 5 juin 2025, n°23DA01126). Il faut toutefois vérifier si le changement de destination vers de l’habitation était alors autorisé (au moment de la cessation ou à une date ultérieure jusqu’au 1^er octobre 2007). Là encore, tout va dépendre du lieu. Si la cessation d’activité a eu lieu sur une exploitation agricole établie sur une parcelle couverte par :

• le Règlement national d’urbanisme, l’article 34 de la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 (JORF du 2 juillet 2003) modifie l’article L. 111-1-2 du Code de l’urbanisme pour autoriser les changements de destination de bâtiments situés en dehors des parties urbanisées de la commune ;
• un Plan d’occupation des sols, il faut se référer aux règles de ce plan pour voir si le changement de destination d’un bâtiment à destination agricole était autorisé ;
• un Plan local d’urbanisme, l’article 2 du décret n°2004-531 du 9 juin 2004 modifie l’ancien article R* 123-12 du Code de l’urbanisme pour n’autoriser les changements de destination en zone agricole que sur les bâtiments spécialement identifiés au règlement graphique (création de l’ « étoilage »). Toutefois il est peu probable que des PLU aient été modifiés entre le 9 juin 2004 et le 1^er octobre 2007 pour inclure un étoilage, rendant alors impossible un changement de destination « de fait » dans ces situations ;
• une carte communale, l’article 2 du décret n°2004-531 du 9 juin 2004 (JORF 13 juin 2004) modifie l’ancien article R* 124-3 du Code de l’urbanisme pour autoriser les changements de destination en zone non constructible ;

Dès lors que le bâtiment a eu un usage de logement par des personnes n’étant plus en lien avec une exploitation agricole pendant une période située entre le 3 juillet 2003 (RNU) ou le 13 juin 2004 (carte communale) et le 30 septembre 2007, ou avant le 30 septembre 2007 pour une exploitation située sur une parcelle soumise à un POS permettant le changement de destination, il est alors possible de considérer qu’il a fait l’objet d’un changement de destination de fait vers  la destination « habitation ».

On peut résumer tout cela par le schéma suivant :

Trois problèmes restent encore à résoudre :

• la destination et le devenir des autres bâtiments de l’exploitation (qu’il y ait cessation partielle ou totale de l’activité) ;
• en cas de cessation partielle de l’activité, les restrictions au développement de l’exploitation dès lors qu’une habitation est présente à proximité (question notamment des périmètres de réciprocité en matière agricole) ;
• les moyens à disposition en cas de « fraude » sur la destination annoncée du bâtiment. Rappelons ici que cette question peut avoir une portée pénale dès lors que, comme le rappelle la Chambre criminelle de la Cour de Cassation, « le fait d’affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d’urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d’une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l’article L. 610-1 du code de l’urbanisme » (Cass. Crim., 27 février 2024, n° 23-82.639).

Mais ce sera l’occasion de possibles futurs développements.