M. Bernard Accoyer et la séparation des pouvoirs

Lors d’une journée d’étude de l’Association française de Droit constitutionnel, M. Bernard Accoyer, Président de l’Assemblée nationale, a prononcé un discours qui résume assez bien l’idée de séparation des pouvoirs telle qu’elle a été mise en place sous la V^e République. Commentant la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, il a ainsi affirmé que :

« Sans cette réforme, tout Gouvernement aurait risqué de se trouver privé des moyens de faire discuter et adopter, dans des délais raisonnables, le programme législatif validé par les électeurs. Dans les périodes telles que celle que nous traversons, des périodes de crise, où les défis nationaux sont majeurs, les gouvernements ont une impérieuse nécessité de pouvoir agir, forts de la légitimité populaire qui est la leur ».

Bernard Accoyer, « Discours d’ouverture à la Journée d’étude de l’Association française de Droit Constitutionnel », La révision constitutionnelle de 2008 : Bilan et perspectives, 13 janvier 2011

A la lecture de ces quelques lignes, deux éléments sont à mettre en lumière :

• Le premier concerne l’idée d’un programme législatif, « validé par les électeurs », dont le Gouvernement aurait la charge ;
• Le deuxième a trait à l’idée de l’« impérieuse nécessité » d’action de gouvernements « forts de la légitimité populaire qui est la leur ».

Le programme législatif

Selon l’article 20 de la Constitution de 1958, « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation ». Il le fait sous le contrôle de l’Assemblée nationale qui peut, en théorie, à tout moment mettre en cause sa responsabilité politique [sur l’idée d’une possible responsabilité ministérielle sous la V^e République, nous renvoyons à l’un de nos précédents post : Le parlementarisme rationalisé, une vraie fausse bonne idée]. Toutefois, sous l’impulsion de son premier Président de la République, le Général de Gaulle, le régime a rapidement évolué vers un présidentialisme plus ou moins assumé, tant et si bien que la question de savoir qui détermine la politique de la nation n’a dans les faits pas la même réponse que dans le texte de 1958.

1962 et l’élection du Président au suffrage universel direct a marqué l’apparition d’un programme présidentiel. 2000 et le quinquennat, 2002 et l’inversion du calendrier électoral ont entériné la prééminence du programme présidentiel sur celui développé pour les élections législatives. Ainsi, quand M. Accoyer parle d’un « programme législatif validé par les électeurs », il ne peut être compris que comme le programme voulu par le Président de la République et validé par les électeurs lors de l’élection présidentielle. Ce programme, le gouvernement en a ensuite la charge et il doit le traduire en un programme législatif, c’est-à-dire en un certain nombre de loi à faire voter par le Parlement.

Cette idée pose alors deux problèmes : outre le fait qu’elle minimise toute initiative parlementaire en matière législative (aucun parlementaire ne peut avoir à lui seul une légitimité égale à celle du Président pour proposer une loi…) ; elle fait de la loi le seul véritable outil de gouvernement, favorisant ainsi une inflation législative au détriment d’autres moyens parfois plus efficaces.

L’impérieuse nécessité d’agir

La nécessité d’agir, c’est un peu l’antienne de la V^e République, son fondement même. Selon ce discours maintes fois répétés, le gouvernement de la III^e République a échoué dans le combat contre les nazis car il ne pouvait pas agir ; le gouvernement de la IV^e a échoué dans la résolution du conflit algérien car il ne pouvait pas agir… Le gouvernement de la V^e doit pouvoir agir ! Le constat d’un problème (réel) face à la résolution de situations exceptionnelles (deux conflits armés) a trouvé sa solution dans un moyen normal de gouvernement : donner à l’exécutif des pouvoirs exceptionnels pour agir au quotidien (des fois qu’on n’aurait pas vu une crise arriver). Sous couvert de ce que l’on a nommé « rationalisation du parlementarisme », on a donc créé un gouvernement irresponsable dans les faits, sous la direction d’un Président irresponsable en droit, et détenant les clés de toute la procédure législative. On est ici bien loin d’un régime de séparation des pouvoirs, seul à même selon notre propre Constitution (article 16 de la DDHC) de garantir l’Etat de droit.

Au surplus, justifier cette nécessité par la légitimité populaire dont bénéficieraient les gouvernements (qui n’ont en réalité qu’une légitimité indirecte issue de celle des parlementaires) relève d’un populisme malsain pour la démocratie. Il ne faut en effet pas confondre élection et plébiscite, légitimité et souveraineté. Si l’élection donne aux représentants une certaine légitimité pour agir, elle n’est en rien un blanc seing, elle ne leur transfère aucune souveraineté. C’est par le rapports des pouvoirs, et surtout par la possibilité de contre-pouvoirs que ne peut réellement s’exprimer la démocratie. Sans contre-pouvoir, aucune démocratie n’est possible, car comme le soulignait avec justesse Montesquieu en 1748 :

« C’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser […]. Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».

Montesquieu, De l’esprit des lois, Livre XI chapitre IV